L'extraction minière est une activité économique qui fonctionne quasiment en autarcie. Dans les pays d'Afrique riches en ressources, les compagnies minières étrangères tissent très peu de liens avec l'économie locale, négligeant ainsi une occasion de stimuler le développement du secteur privé et les créations d'emplois. La Conférence des Nations unies sur le commerce et le développement (CNUCED), la Commission économique des Nations unies pour l'Afrique et le Fonds monétaire international s'accordent à penser que le bénéfice essentiel de l'extraction minière en Afrique réside dans sa capacité à générer des recettes publiques par le biais d'un système fiscal et budgétaire transparent (CNUCED, 2007). C'est le principal instrument à la disposition des gouvernements pour que l'extraction minière contribue, dans un avenir proche, au développement du continent.
Car les États africains n'ont pas réussi, jusqu'alors, à collecter les revenus complémentaires générés par les entreprises minières avant et pendant la flambée des prix (2003-2008). En effet, de trop nombreux avantages fiscaux ont été consentis aux compagnies minières présentes en Afrique. Cela explique en partie la pauvreté persistante des pays d'Afrique riches en ressources minières et des populations qui vivent dans les zones d'extraction. De nombreux Africains pensent pourtant que les riches gisements miniers du continent sont un facteur de développement économique et social. Si elle est bien gérée, l'exploitation des mines peut en effet transformer les économies africaines.
Les entreprises minières étrangères importent la majeure partie de leur matériel d'extraction, ainsi que les services techniques, financiers et l'encadrement nécessaires à l'exploitation des mines. Les entreprises africaines capables de fournir ces matériels et ces services sont très rares et se concentrent surtout en Afrique du Sud. Une fois extrait, le minerai brut est exporté pour être raffiné ou transformé. En outre, étant donné la nature fortement capitalistique de l'extraction industrielle, ces entreprises créent très peu d'emplois proportionnellement à l'abondante main-d'oeuvre disponible dans les pays africains riches en minerais. La CNUCED (2007) estime par exemple que le secteur minier employait en 2001 à peine 0,2 % de la population active en Tanzanie. La Banque mondiale conteste ce point de vue. Elle affirme que le transfert de compétences, de technologies et de capitaux peut améliorer l'impact de l'activité minière sur le développement économique et social d'un pays – à condition que les multinationales minières intègrent le développement durable dans leur modèle économique. Cette volonté fait encore défaut, surtout parmi les acteurs juniors du secteur. Les recettes fiscales restent l'instrument essentiel permettant d'accroître la participation de l'industrie minière au développement d'un pays. C'est particulièrement vrai lorsqu'elles s'expriment dans un cadre juridique, liant l'activité extractive au développement des collectivités locales et plus largement à l'économie. De plus, un excédent de recettes pourrait neutraliser l'impact des activités extractives sur les populations locales (voir encadré ci-contre).
Impacts de l'exploitation minière sur les populations locales
Les populations vivant autour des mines continuent à être les victimes de l'activité extractive à grande échelle. L'État les protège en effet très peu contre la dégradation de leurs moyens de subsistance, de leur état de santé et de leurs ressources naturelles. Diminution des terres agricoles, contamination des sols et des eaux, pollution de l'air, déforestation, expulsions forcées, dommages aux habitations et cadre de vie dangereux : tel est le coût de l'exploitation minière pour les populations locales. Les agriculteurs qui vivent à Nchanga (Zambie), près de la fonderie de Konkola Copper Mines (KCM) ont par exemple perdu des récoltes du fait des sédiments et des boues qui inondent les champs et les rendent inexploitables (Christian Aid, 2007). De ce fait, les agriculteurs n'ont pu cultiver des produits de première nécessité comme le chou, la tomate et le maïs pour leur consommation personnelle ou pour les vendre sur les marchés avoisinants. Pour 2005, la perte de revenus atteint pour les agriculteurs locaux 19 523 dollars. Ces rejets – très fréquents – ne sont pas le seul problème lié aux activités minières ; le 6 novembre 2006, un des pipelines de KCM a rejeté d'importantes quantités de liquide acide dans plusieurs rivières, dont la Kafue – une des plus grandes rivières zambiennes.
Car ces impacts négatifs subits par les populations locales constituent un coût supplémentaire pour la société. Jusqu'ici, les régimes fiscaux appliqués aux activités extractives n'ont pas suffisamment incité les compagnies minières à améliorer leurs pratiques sociales et environnementales. Dans l'ensemble, les législations ont échoué à offrir une protection adéquate aux populations locales et aux ressources naturelles dont elles dépendent. En comparaison avec les énormes moyens consacrés à l'évaluation et à la prévention des risques commerciaux liés aux activités minières, les moyens mis en oeuvre pour estimer et atténuer les risques sociaux et environnementaux sont très faibles.
Aides, allègements et évasion fiscale
Dans les années 1980 et 1990, le ralentissement de la croissance a provoqué une chute des prix internationaux. De nombreux pays africains disposant de ressources minières se sont trouvés confrontés à une crise de leur dette souveraine : les devises étrangères provenant de leurs exportations de minerais n'étaient plus suffisantes pour financer le remboursement des emprunts qu'ils avaient précédemment contractés. En dernier recours, la Banque mondiale s'est substituée aux prêteurs traditionnels, ce qui lui a donné la possibilité de réécrire la législation et la fiscalité minières dans toute l'Afrique. Cela s'est traduit par une diminution des taux d'imposition et par des allègements fiscaux au profit des compagnies minières. Pour la Banque mondiale, en effet, la faiblesse des prix internationaux raréfiait l'offre de capital disponible pour le secteur minier. Les pays d'Afrique devaient donc se concurrencer entre eux pour attirer le capital risque par des régimes fiscaux « compétitifs ». Nombre de ces lois ont donné carte blanche aux gouvernements pour négocier des accords fiscaux individuels avec les compagnies minières. De ce fait, les redevances, l'impôt sur les sociétés, les taxes sur les carburants, l'impôt sur les bénéfices exceptionnels sont inférieurs à ce qui est prévu par la loi. Il arrive même que les contrats exonèrent totalement les compagnies de tout impôt ou de quelque redevance que ce soit. Ces facilités, ajoutées aux incitations fiscales à l'exploration pratiquées par quelques-unes des économies minières les plus puissantes du monde pour leurs multinationales – telles que l'Australie, le Canada et les États-Unis – ont favorisé la création de multiples entreprises d'exploration juniors qui ont obtenu des permis d'extraction, revendu leurs concessions ou essayé de réaliser des bénéfices rapides. Par exemple les sociétés canadiennes compte désormais pour plus de 60 % des nouveaux investisseurs en exploration minière en Afrique (Open Society Institute of Southern Africa – OSISA et alii, 2009). Sur les 1 220 sociétés cotées à la bourse de Toronto, cinq sur six sont des juniors (Tougas, 2008). Ces sociétés sont jugées très risquées par les investisseurs institutionnels ; elles sont par ailleurs plus enclines à demander des régimes fiscaux dérogatoires aux États, en vue de convaincre des bailleurs de fonds potentiels. La montée en puissance de ce type d'investisseurs a nui à la qualité de l'investissement étranger direct dans le secteur minier africain récemment privatisé. Les juniors ont besoin d'énormes aides fiscales pour financer leurs opérations ; elles doivent dégager des bénéfices rapidement car leur activité ne s'inscrit pas dans une optique de long terme. Enfin, elles sont, de fait, souvent moins sensibles à l'impératif de responsabilité sociale de l'entreprise. Il est fréquent que les multinationales qui cherchent à investir ou à développer leurs investissements en Afrique concluent des accords confidentiels avec les gouvernements pour obtenir des taux d'imposition et des allègements fiscaux particuliers, échappant aux cadres législatifs en place. Ces contrats commerciaux sont légaux ; ils prévalent sur la loi et le régime fiscal national. Les compagnies minières ont obtenu de telles dérogations dans des pays prêts à tout pour attirer des investissements privés étrangers. En Zambie, les contrats négociés avec les investisseurs qui ont repris l'exploitation des mines de cuivre en 1998 au lendemain de la privatisation de Zambia Consolidated Copper Mines, offraient de considérables exonérations fiscales aux entreprises. Les deux premières sociétés minières, Konkola Copper Mines (KCM) et Mopani Copper Mine, sont parvenues à négocier des contrats ramenant les redevances à 0,6 %, soit un cinquième des taux prévus par la législation minière – les taux les plus bas pratiqués en Afrique. Alors que les résultats nets de KCM passaient de 52 millions de dollars en 2005 à 206,3 millions de dollars en 2006, le ministre des Finances zambien estimait, à l'occasion de son discours sur le budget de 2006, que le pays encaisserait moins de 11 millions de dollars de redevances sur l'extraction de cuivre au cours de l'année fiscale suivante (OSISA et alii, 2009). Des compagnies minières ont également été soupçonnées de fraude fiscale. En Tanzanie, par exemple, un commissaire aux comptes missionné par le gouvernement a affirmé que les pertes déclarées par les quatre principales compagnies minières aurifères étaient supérieures de plusieurs millions de dollars aux pertes réellement subies. Les aides fiscales, conjuguées à l'évasion fiscale et aux pratiques de fraude fiscale ont privé les Trésors publics africains de millions de dollars de recettes. Au Ghana, en Afrique du Sud et en Tanzanie, on estime que les taux dérogatoires ont coûté ou coûteront à ces pays respectivement 68 millions, 359 millions et 30 millions de dollars par an. Au Malawi et au Sierra Leone, les allègements fiscaux consentis représentent respectivement 16,8 millions et 8 millions de dollars par an. Enfin, en République démocratique du Congo, les exonérations fiscales prévues dans un seul contrat ont privé le Trésor public de 360 000 dollars par an (OSISA et alii, 2009).
Accroître les recettes minières
De trop nombreux gouvernements africains refusent encore de soumettre les accords fiscaux qu'ils ont passé avec les compagnies minières et les recettes qui en découlent à l'examen de leurs parlements et de leurs citoyens. De trop nombreuses compagnies minières continuent de faire pression pour obtenir des exonérations fiscales et omettent de publier ce qu'elles gagnent et ce qu'elles versent aux gouvernements des pays où elles opèrent. La crise du crédit et la réduction des financements disponibles pour le secteur minier ne peuvent qu'inciter les gouvernements à poursuivre ces accords secrets ; de même, la crise fournira aux compagnies minières un prétexte idéal pour exiger de nouvelles exonérations. Pour inverser le « paradoxe de l'abondance », qui caractéristique de nombreuses sociétés africaines riches en ressources minières, il faut opérer des transformations radicales. Pour que le montant des recettes provenant du secteur minier soit adapté et qu'il soit dépensé de façon juste – c'est-à-dire en adéquation avec la stratégie nationale de développement décidée pour le pays –, les organisations de la société civile et les parlements doivent pouvoir suivre et superviser la collecte et l'affectation des recettes budgétaires et contrôler les dépenses réelles. Pour cela, il faut établir une nouvelle norme comptable internationale imposant aux multinationales la publication des sommes qu'elles versent aux gouvernements, les bénéfices et les dépenses réalisées dans chacun des pays où elles sont implantées. L'International Accounting Standards Board (IASB)¹ envisage d'introduire une norme de ce type pour le secteur minier. L'aboutissement de ce projet constituerait une importante réforme systémique, qui permettrait aux gouvernements et aux citoyens d'avoir une visibilité sur les lieux où sont payés les impôts et les montants versés par les compagnies minières. Il serait ainsi plus difficile de transférer les bénéfices entre les filiales. Il faut aussi réformer les régimes fiscaux du secteur afin que les États africains puissent bénéficier d'une juste part de la rente minière et financer leurs programmes de développement nationaux. Dans certains pays, cela nécessiterait une augmentation des taux d'imposition et des autres taxes ; dans d'autres, il faudrait mettre fin à la pratique consistant à négocier des allègements d'impôts au cas par cas dans le cadre de contrats secrets. Les gouvernements africains doivent également réviser leur droit des sociétés et se doter d'outils juridiques permettant d'imposer aux filiales de multinationales minières implantées sur leur territoire la publication des informations financières requises par l'Initiative sur la transparence des industries extractives (ITIE²). Ainsi, les compagnies minières de droit privé ou public – comprenant le nombre croissant de sociétés appartenant ou financées par l'État chinois – seront légalement tenues de publier leurs résultats et les montants qu'elles versent aux gouvernements.
1 L'IASB est un organisme de normalisation comptable privé et indépendant, chargé d'élaborer des normes d'information financière et d'en promouvoir l'utilisation et l'application. 2 L'ITIE est une coalition d'États, d'entreprises, de groupes de la société civile, d'investisseurs et d'organisations internationales. Elle établit une norme internationale de transparence pour les secteurs pétrolier, gazier et minier. Cette norme est basée sur la publication, par les entreprises et les États, à la fois des montants versés et collectés.
Références
Christian Aid, 2007. Undermining development? Copper mining in Zambia, rapport conjoint établi par Action for Southern Africa, Scottish Catholic International Aid Fund et Christian Aid. / CNUCED , 2007. Sociétés transnationales, industries extractives et développement, rapport. /OSISA , Third World Network Africa, Tax Justice Network Africa, Action Aid International, Christian Aid, 2009. Breaking the Curse: How Transparent Taxation and Fair Taxes can Turn Africa's Mineral Wealth into Development, rapport. /Tougas, D., 2008. Canada in Africa: The Mining Superpower, Pambazuka News, communiqué de presse.
