Un partenariat public-privé pour réformer l'éducation aux Philippines

Les Philippines sont le seul pays d'Asie du Sud-Est à dispenser une éducation de base de seulement 10 ans : six ans de cycle primaire suivis de quatre ans de cycle secondaire. En 2012, un décret présidentiel a mis le ministère de l'Éducation philippin (DepEd) au défi : aligner d'ici 2016 son système scolaire sur celui de ses voisins et du reste du monde en prolongeant de deux années la durée de l'enseignement secondaire¹. L'objectif de cette réforme est clair et tout à fait louable – mieux préparer les élèves philippins à un monde de plus en plus compétitif. Mais sa mise en oeuvre en seulement deux ans s'annonce difficile. Il faudra trouver une place pour près de trois millions d'élèves et recruter 68 000 professeurs supplémentaires.

Cela représente un défi logistique de taille – impliquant la formation d'enseignants à grande échelle et la construction de quelques 4 500 nouvelles écoles – mais aussi une charge financière considérable.

La stratégie du gouvernement pour relever ce défi consiste essentiellement à se tourner vers le secteur privé², qui pourrait absorber au moins 30 % des admissions attendues en lycée (Senior High School, SHS). Cette approche peu habituelle repose en partie sur des motivations pratiques mais aussi idéologiques : le gouvernement actuel a été élu pour ses positions favorables au secteur privé. Il ne fait aucun doute que DepEd est aussi influencé par son expérience du programme « Education Service Contracting Scheme (ESC) » – un des plus larges partenariats public-privé dans l'éducation au monde. En place aux Philippines depuis 1986, il offre un bon exemple de la façon dont les États peuvent favoriser la scolarisation des élèves par le biais du secteur privé.

Une longue expérience de partenariat public-privé

Le programme ESC a été conçu comme une réponse politique à l'engorgement des collèges publics (Junior High School, JHS), en permettant aux élèves en surnombre d'intégrer des collèges privés moins fréquentés. Dans ce cadre, une subvention annuelle par élève est allouée aux collèges (JHS) privés certifiés qui acceptent des élèves du public. Pour participer à ce programme, un collège privé doit remplir certains critères relatifs au nombre et aux niveaux de qualification de son personnel, à ses installations, à son taux de réussite scolaire et à l'utilisation d'un programme agréé. L'établissement doit par ailleurs être situé à proximité d'un collège (JHS) public surchargé.

Le programme ESC ne couvre pas l'ensemble des coûts générés par un élève ; il octroie aux établissements partenaires un montant fixe annuel de 6 500 pesos philippins (151 dollars) par élève – sauf dans la région de la capitale, où le montant s'élève à 10 000 pesos philippins (232 dollars). Les parents doivent prendre en charge la différence, qui représentait en moyenne 4 298 pesos philippins (99 dollars) en 2009. Chaque établissement partenaire dispose d'un comité chargé de sélectionner les élèves : les critères pris en compte sont généralement les revenus familiaux et la capacité de l'élève à suivre les quatre années de scolarité dans le collège privé (JHS). Aujourd'hui, plus de 750 000 élèves participent au programme. Grâce à ce dispositif, le gouvernement a pu améliorer l'accès à l'éducation sans avoir à investir dans de nouvelles infrastructures scolaires. L'ESC lui permet également de réaliser d'importantes économies, en transférant certains coûts aux ménages – étant donné que la moyenne annuelle nationale des dépenses publiques par élève s'élève à environ 14 000 pesos philippins (325 dollars). De leur côté, les écoles privées bénéficient ainsi d'une demande stable et de la garantie de ressources subventionnées.

Le programme ESC n'est néanmoins pas par¬fait. Des études d'évaluation pointent certains éléments qui pourraient et devraient être améliorés (Banque mondiale, 2010). Les critiques portent en particulier sur le manque d'équité du système : puisque les familles doivent prendre en charge certains frais complémentaires, ce sont rarement les élèves les plus pauvres qui en bénéficient. Les comités de sélection ont plutôt tendance à choisir des élèves issus de familles avec des moyens financiers suffisants, plutôt que les « élèves défavorisés mais méritants » ciblés par le programme. L'équité du système entre régions pose également question – dans la mesure où les revenus des ménages varient fortement d'un territoire à l'autre. Enfin, d'un point de vue administratif, le dispositif est lourd à gérer ; il suppose en effet que des négociations sur le nombre d'élèves soient menées avec chacun des quelques 3 000 collèges (JHS) participants et qu'un suivi régulier soit assuré.

Le recours aux « chèques éducation »

En dépit de ces faiblesses – qui peuvent toujours être corrigées –, l'ESC a contribué à répandre l'idée, au sein de DepEd, de la participation du secteur privé et à faire évoluer la vision de la société philippine sur l'enseignement public. Le gouvernement peut-il s'inspirer de cette expérience pour relever d'ici 2016 le défi de la réforme devant aboutir à l'allongement de la durée de la scolarité – d'autant que l'appétit des acteurs privés pour y participer est très important ? DepEd a étudié en profondeur les modalités de partenariat public-privé qui constitueraient le cadre de la réforme. S'inspirant des travaux de l'équipe de consultants de GEMS Education Solutions, DepEd a annoncé en septembre 2013 l'adoption d'un système de chèques éducation en vue de fournir une assistance financière aux élèves les plus pauvres qui s'inscriront dans les lycées (SHS) privés agréés. Il pourrait concerner 1,3 million de bénéficiaires après 2017.

Quels avantages le mécanisme des chèques éducation présente-t-il par rapport au dispositif ESC actuel ? Il consiste à indemniser directement, que ce soit partiellement ou intégralement, les élèves et leurs familles pour qu'ils règlent les frais de scolarité de l'école privée de leur choix. Au lieu de déterminer les établissements scolaires à subventionner, les autorités publiques transfèrent aux parents et aux élèves le pouvoir de choisir parmi une liste d'établissements éligibles³. Cette approche rend le système d'allocation plus transparent tout en donnant à l'élève une plus grande liberté de choix.

Tous les élèves ayant effectué au moins quatre années de scolarité en collège (JHS) seront admissibles. Le système est conçu pour cibler les élèves défavorisés, en limitant l'admissibilité aux seuls ménages dont les revenus sont égaux ou inférieurs au niveau national médian, qui est d'environ 150 000 pesos philippins (3 450 dollars) par an. Un examen des ressources financières des ménages est prévu dans le dispositif. Par ailleurs, cinq gammes de prix ont été créées pour mieux refléter les différences régionales concernant les frais de scolarité. La valeur du chèque annuel sera au moins égal au montant estimé de l'allocation versée pour un lycée public (SHS) – environ 15 000 pesos philippins (345 dollars) par étudiant en moyenne – pour mieux refléter les coûts de scolarisation et limiter les frais complémentaires restant à la charge des parents (Figure).

Bien que le paiement de ces frais complémentaires reste un défi pour les ménages les plus défavorisés, le système tel qu'il a été conçu permettra au moins de limiter le subventionnement des classes moyenne et supérieure et contribuera ainsi à plus d'équité. Grâce au système de ciblage des plus défavorisés, les prestataires privés auront intérêt à pratiquer des prix accessibles aux ménages appartenant à la tranche des 50 % des revenus les plus faibles. Cela pourrait ainsi créer à terme un marché compétitif de lycées (SHS) privés low cost aux Philippines. L'autre avantage des chèques éducation est leur simplicité intrinsèque ; conçu pour apporter des financements à grande échelle et permettre une rapidité d'accès aux établissements scolaires, ce dispositif est aussi administrativement plus facile à gérer. Étant donné que le chèque est remboursable seulement lorsque l'élève est inscrit, seules les places réellement occupées devraient être financées – ce qui devrait en théorie limiter les gaspillages financiers.

Un objectif d'amélioration de la qualité

De nombreux pays en développement ont réussi à améliorer leur taux de scolarisation mais souvent au prix de la qualité. Les Philippines, à l'instar de nombreux pays émergents, doivent relever le défi de l'accès universel à l'école tout en maintenant des normes de qualité suffisantes. Si les chèques éducation sont souvent utilisés pour favoriser l'intégration d'un grand nombre d'élèves – à l'image du Chili, de la Colombie et du Pakistan –, ils peuvent aussi contribuer à améliorer la qualité des enseignements.

Les chèques éducation proposés par DepEd ont été conçus de façon à contribuer à cet objectif d'amélioration de la qualité. Les trois versements effectués au cours de l'année sont liés aux résultats scolaires de l'élève et à son assiduité ; ils sont remboursables en plusieurs fois. DepEd entend ainsi faire progresser l'assiduité et le niveau des élèves – et inciter financièrement les établissements privés à y parvenir. Pour faire un choix éclairé et pour encourager les établissements en concurrence à se différencier par la qualité, les parents et les élèves doivent accéder facilement à des informations publiques fiables concernant les écoles, les enseignements proposés et les frais de scolarité pratiqués. Le système conçu par DepEd prévoit ainsi la mise à disposition d'informations complètes et de conseils pour permettre aux parents d'exercer leur libre choix et favoriser la qualité. Un solide programme d'inspection des établissements doit par ailleurs compléter le dispositif – pour permettre notamment de retirer les élèves des établissements défaillants.

Tout cela participe à la transparence du système pour toutes les parties prenantes. Du côté de la demande, les élèves et les parents connaîtront la valeur du chèque éducation et sauront s'ils ont les moyens de prendre en charge les frais de scolarité additionnels. Du côté de l'offre, les établissements privés connaîtront la part des frais pris en charge par l'État et seront en mesure d'estimer la demande locale, la concurrence et les niveaux de prix à pratiquer. La valeur financière du chèque éducation est le levier principal dont dispose DepEd pour encourager le secteur privé à investir dans les nouveaux lycées (SHS).

L'introduction de la réforme des lycées (SHS) sera, sans aucun doute, complexe et confuse – comment pourrait-il en être autrement, avec un tel nombre de places à trouver alors qu'il ne reste que deux ans avant l'échéance ? Mais l'audace des autorités publiques doit être saluée ; elles ont fait un choix courageux en reconnaissant le rôle que le secteur privé peut jouer. Il faudra du temps avant que le système des chèques éducation soit complètement déployé – et plus encore avant que les évaluations révèlent si la qualité de l'enseignement en aura bénéficié. Quoi qu'il en soit, le secteur privé entend participer à améliorer le niveau d'instruction du pays. S'il existe une telle volonté d'investir des capitaux privés à large échelle dans le système éducatif national aux Philippines, pourquoi une participation du secteur privé similaire et des systèmes de financement innovants semblables ne pourraient-ils pas fonctionner dans d'autres pays ?

Nota bene : la version originale de cet article, rédigée en anglais, se base sur une terminologie anglo-saxonne pour désigner les établissements et les niveaux d'enseignement scolaire. L'organisation moderne du système scolaire philippin est en effet marquée par l'influence historique du modèle américain. Pour plus de simplicité, les termes « collège » et « lycée » seront respectivement utilisés pour « Junior High School » et pour « Senior High School ».

1 La réforme « K-12 » en cours aux Philippines doit aboutir à un système où l'enseignement primaire s'étend de l'âge de 6 ans à 11 ans (niveaux 1 à 6), où le premier cycle du secondaire (Junior High School) s'étend de 12 ans à 15 ans (niveaux 7-11) et où le second cycle du secondaire (Senior High School) s'étend de 16 ans à 17 ans (niveaux 11 et 12).

2 Dans ce contexte, le secteur privé englobe les collèges (JHS) existants, les établissements d'enseignement supérieur et les instituts techniques et de formation professionnelle privés. De nouveaux entrants pourraient aussi fonder des lycées (SHS) privés.

3 Le système des chèques éducation est susceptible d'être ouvert à tous types d'établissements privés, en particulier ceux situés dans les zones les plus pauvres du pays, à condition qu'ils respectent le programme national et les normes minimales de qualité de l'enseignement.

Références 

Banque asiatique de développement, 2009. Family Income and Expenditure Survey. // Banque mondiale, 2010. Education Service Contracting Study: a review of the Philippine Government's Education Service Contracting Program.