Les Sociétés de Service Décentralisés : des partenariats novateurs pour électrifier les campagnes africaines

En excluant la Chine, le nombre de personnes sans accès à l'électricité a augmenté au cours des quinze dernières années dans le monde, pour s'établir à 1,2 milliard d'individus (IEA, 2013). Cette tendance devrait se confirmer au cours des prochaines années. En effet, le déficit actuel en électrification, déjà difficile à résorber, va s'accroître mécaniquement du fait de la croissance démographique, qui va générer en Afrique subsaharienne quelques 550 à 650 millions de personnes de plus sans électricité d'ici 2030. Si la pauvreté énergétique touche majoritairement les populations rurales d'Asie du Sud et d'Afrique subsaharienne (environ 600 millions de personnes dans ces deux régions), la situation est particulièrement critique en Afrique subsaharienne.

Malgré un stock conséquent de ressources énergétiques potentielles (énergie hydraulique et éolienne, pétrole, gaz, charbon), la capacité de production électrique totale de l'Afrique ne dépasse pas celle de la France. Les taux d'électrification (Carte 1) y sont parmi les plus bas de la planète – avec de fortes variations selon les régions : 99 % en Afrique du Nord pour 31 % en Afrique subsaharienne. À ces disparités régionales s'ajoute un décrochage significatif en milieu rural, où les taux d'accès à l'électricité sont particulièrement contrastés : 98 à 99 % au Nord pour à peine 12 % en Afrique subsaharienne. L'électrification rurale décentralisée, qui porte sur des zones le plus souvent éloignées de tout réseau électrique, est un enjeu crucial pour le développement du continent.

L'implication croissante du secteur privé

Il y a aujourd'hui urgence face aux défis de taille que pose l'électrification rurale en Afrique subsaharienne, rendue d'autant plus difficile par la dissémination de l'habitat. De plus, compte tenu du niveau de pauvreté des populations rurales africaines, la faible demande en énergie rend toute politique d'électrification coûteuse et commercialement peu rentable. C'est pourquoi ces projets exigent dans les pays en développement des niveaux de subvention particulièrement importants à cause du manque d'infrastructures. Les décideurs sont donc généralement réticents à se lancer dans de tels programmes, d'autant plus que les États sont souvent dans l'impossibilité financière d'assumer de telles dépenses. Enfin, aux risques financiers trop élevés et difficiles à couvrir, s'ajoutent de nombreux obstacles : l'impossibilité de recourir au crédit, l'insuffisance des cadres réglementaires, la rareté des compétences locales. La difficulté des États à financer ces programmes et l'impossibilité pour le secteur privé de rentabiliser ce type de projets les réserve donc à des acteurs n'ayant pas la recherche de profit comme objectif principal ou comme seule priorité. Soutenus par l'aide publique nationale ou internationale, ces opérateurs – dont Électricité de France (EDF) – se sont résolument engagés dans la voie de l'électrification rurale décentralisée. Les modalités de leurs interventions ont beaucoup évolué depuis les premiers projets. Les programmes étaient à l'origine structurés autour d'une association villageoise gérant seule les nouvelles infrastructures. Ce schéma organisationnel est maintenant abandonné. En effet, dans les années 1995-2000, tous les acteurs de l'électrification rurale ont reconnu que la gestion villageoise avait montré ses limites tant en termes de développement économique que de pérennisation des installations. Depuis les années 2000, il est ainsi admis qu'un opérateur privé (« étranger » à la collectivité locale) puisse exploiter lui-même les infrastructures. Peu à peu, le principe des partenariats public-privé s'est imposé comme étant la solution la plus adaptée aux défis du secteur. Riches de leur expérience et forts de ces constats largement partagés, EDF et l'Agence française de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME) ont alors développé le concept de Sociétés de Services Décentralisés (SSD). Cette initiative a ouvert le secteur de l'électrification rurale à d'autres acteurs que les seuls opérateurs nationaux, permettant un pas de plus vers l'implication du privé dans ce domaine d'activité spécifique.

Les SSD, un modèle innovant au service de l'électrification rurale 

De droit local, gérées par des responsables et des personnels locaux, les SSD ont pour mission de vendre des services décentralisés (électricité, éclairage, gaz), le plus souvent à des ménages ruraux, sur un territoire défini qu'elles reçoivent en concession pour une durée de 15 à 25 ans renouvelables. Elles doivent desservir au moins 10 000 clients, soit environ 60 à 150 000 personnes selon la taille et la structure des cellules familiales au sein des zones concernées. À cet effet, les SSD installent, exploitent, entretiennent et renouvellent les installations dédiées à la fourniture d'électricité. EDF et ses partenaires interviennent comme « aide au démarrage » en apportant les capitaux et les compétences nécessaires à la création des SSD. EDF insiste sur le transfert de connaissances et la formation d'une équipe de direction. Un agent de la compagnie française est envoyé sur place pour lancer la SSD et recruter le personnel qui prendra la suite, une fois qu'EDF se sera retirée du projet. Lorsque les SSD ont mis à profit l'apport reçu pour leur création, elles doivent équilibrer leurs comptes, générer les bénéfices nécessaires à leur développement et rétribuer leurs actionnaires. Une SSD est donc bien une société commerciale « classique ». Sa seule particularité réside dans l'existence d'un apport initial atténuant l'impact de l'investissement sur le coût de revient final et in fine sur le prix que devra payer le client. Ce modèle ne relève en aucune manière de la charité, mais il repose bel et bien sur une rentabilité obligatoire à terme, même faible, pour garantir la viabilité et la durabilité de ce type de projet. Les SSD, véritables partenariats public-privé, agissent pour le compte de la puissance publique dans un cadre réglementaire clair (concession d'électrification, cahier des charges, tarification régulée, etc.) nécessitant la mise en place préalable d'un cadre institutionnel adapté. Une fois la viabilité d'une SSD établie, EDF a vocation à la vendre. En effet, à l'inverse de la SSD créée, l'objectif d'EDF n'est pas lucratif. Il relève bien plus de sa politique de responsabilité sociale et environnementale. La vente de la SSD a lieu à un prix défini selon la valorisation de l'entreprise au moment de la cession, les parts étant cédées au partenaire local qui assurera la pérennité de la société sur le long terme. D'où l'importance pour EDF de s'associer à un partenaire local fiable qui poursuivra l'action engagée. Ce partenaire peut être par exemple une compagnie nationale d'électricité où une entreprise privée qui agit dans le domaine de l'énergie, comme ce fut le cas respectivement au Botswana et au Sénégal. Ce partenariat local n'empêche pas de s'adjoindre des partenaires de taille internationale comme au Maroc ou, actuellement, en Afrique du Sud avec Total.

Les facteurs clés de succès d'un programme d'électrification rurale

Ayant bénéficié à près de 460 000 personnes¹ , l'un des premiers mérites du modèle SSD est d'avoir mis en évidence, à travers les différents programmes mis en œuvre depuis une dizaine d'années (Carte 2), les facteurs clés de succès communs à tout projet d'électrification rurale. En premier lieu, il est préférable d'éviter tout dogmatisme sur les choix énergétiques car le recours aux énergies renouvelables n'est pas forcément la panacée. Il faut obligatoirement prévoir une gestion de la clientèle et des modes de paiement adaptés (forfait, prépaiement, droit d'accès, etc.). Il est également nécessaire de mettre en place des structures compétentes, formées, pérennes pour l'exploitation et la maintenance – et toujours rechercher la performance économique et le moindre coût, sans sacrifier la qualité. Dans tous les cas de figure, il est indispensable que le projet d'électrification rurale s'inscrive dans un cadre réglementaire et institutionnel adapté, simple, transparent, applicable et appliqué. Le financement joue un rôle déterminant dans la réussite des projets : il doit tenir compte à la fois de la faible capacité de paiement des clients visés, et de la nécessité pour la SSD d'assurer sa viabilité et de rémunérer ses actionnaires. Les choix technologiques sont toujours essentiels, tant ils conditionnent la performance globale du système. Tout cela, enfin, ne peut faire oublier l'importance de la composante humaine car les compétences sont un préalable indispensable à la pérennité de tout le dispositif.

Les spécificités de l'électrification rurale (techniques de production décentralisées, clientèle économiquement fragile, milieu rural faiblement éduqué, etc.) requièrent des compétences spécifiques. Aujourd'hui, les opérateurs, les responsables de projets et les bailleurs de fonds reconnaissent la nécessité d'organiser plus systématiquement une filière de formation professionnelle adaptée aux nouveaux métiers du secteur. EDF et quelques partenaires²  ont proposé une initiative pour la « Formation initiale et continue des opérateurs et acteurs d'électrification rurale en Afrique de l'Ouest ». Ce projet, sélectionné fin 2010 par la Commission européenne, vise à structurer dans deux pays pilotes, le Burkina Faso et le Mali, des filières pérennes de formation pour l'électrification rurale et assurer la duplication de cette expérience dans d'autres pays.

Les pays qui affichent les taux d'électrification les plus élevés sont ceux où l'État en a fait une priorité et s'est réellement donné les moyens de sa politique énergétique. Mais faute de ressources financières et techniques, les décideurs politiques doivent se tourner vers le secteur privé pour mettre en œuvre et soutenir les projets d'électrification. Dans ce contexte, le rôle des autorités publiques est de définir une stratégie et un cadre d'action, en répartissant les responsabilités au sein des partenariats public-privé. Ces partenariats prennent tout leur sens dans une approche « par compétences » qui met le pragmatisme du terrain au service d'une vision de long terme. En plus de la stratégie globale et de la répartition des responsabilités entre public et privé, il revient aussi aux États d'assurer des bases durables aux projets d'électrification rurale, notamment en favorisant la formation de compétences locales. En ce domaine, l'État n'est pas le seul à devoir agir. Les bailleurs et investisseurs peuvent inciter les gouvernements à inclure dans leur plan d'action une démarche en faveur de la formation ; les opérateurs peuvent susciter des partenariats avec des écoles pour créer des passerelles entre formation théorique et pratique. Les ONG, bureaux d'études, équipementiers (souvent engagés dans des actions de formation ponctuelle) se doivent d'inscrire leur offre de services dans des dispositifs pérennes et collectifs. Si l'apport de capitaux est un point important, la composante humaine et le savoir-faire sont des éléments essentiels au succès des projets d'électrification et, au-delà, à toute démarche de lutte contre la pauvreté énergétique. Quoi qu'il en soit, si la libéralisation progressive du secteur semble faire l'unanimité, le modèle proposé par les SSD, actuellement très encourageant, doit encore faire ses preuves dans la durée. Car l'objectif de tout programme d'électrification rurale est bien de rendre le marché suffisamment attrayant pour intéresser les investisseurs du secteur privé.

1 Chiffre à mi-2013 cumulant les clients des sociétés créées par EDF et ses partenaires, y compris celles dont le Groupe s'est retiré, dans les pays suivants : Afrique du Sud, Botswana, Mali, Maroc, Sénégal.

2 Ces partenaires sont l'AMADER, agence d'électrification rurale au Mali ; le FDE, fonds d'électrification rurale au Burkina Faso ; 2iE, école d'ingénieurs basée à Ouagadougou.

Références

Électricité de France, 2014. Site Internet, pages consacrées à l'accès à l'énergie des pays en développement [en ligne]: http://strategie.edf.com/nos-priorites/societal/acces-a-l-energie-pays-en-developpement/les-societes-de-services-decentralises-84670.html // International Energy Agency, 2010. World Energy Outlook 2010. Chiffres de l'année 2009. Disponible sur Internet [en ligne] : http://www.worldenergyoutlook.org/media/weo2010.pdf // International Energy Agency, 2013. World Energy Outlook 2013. Chiffres de l'année 2011. Table des matières en consultation sur Internet [en ligne] : http://www.worldenergyoutlook.org/media/weowebsite/2013/WEO2013_TableOfContents.pdf