La production privée d'électricité : le modèle ivoirien

La Côte d'Ivoire est le premier État en Afrique subsaharienne à avoir eu recours au secteur privé pour accroître ses capacités de production électrique. La première phase de la restructuration du secteur intervient dans les années 1990 ; en plus de la libéralisation de la production de l'électricité qui a toujours existé, l'État signe avec la Compagnie Ivoirienne de l'Electricité (CIE) une convention de concession du secteur de l'électricité en Côte d'Ivoire dans lequel il lui confie la production, le transport et la distribution de l'électricité. Une deuxième phase de restructuration débute en 1998 – visant essentiellement à améliorer la rentabilité du secteur. Une dernière réforme opérée en 2011, a consacré la création de la Société des Energies de Côte d'Ivoire (CI-ENERGIES), société publique en charge de la planification et des investissements dans le secteur de l'électricité (voir encadré).

L'implication du privé dans le secteur électrique en Côte d'Ivoire ne concerne pas le seul domaine de la production. L'État a mis en place un modèle inédit, basé sur cette concession à une société privée (CIE) de l'exploitation de l'ensemble du secteur. Depuis 1998, ce modèle établit un système de paiements « en cascade » pour tous les producteurs – source de confort important pour les producteurs privés. Ce modèle a permis d'assurer la pérennité de la production privée et étatique même pendant la crise politique de 2010-2011. Lors de l'inauguration de la centrale thermique d'Aggreko en juillet 2013, le Premier Ministre Ivoirien indiquait que son pays avait pour objectif de doubler à l'horizon 2020 la capacité de production nationale. Cette montée en puissance imposante répond à une demande croissante et ne peut se faire sans une implication du secteur privé.

La part croissante du privé dans la production électrique

Les chocs pétroliers de 1973 et de 1979 ont conforté la Côte d'Ivoire dans son choix de privilégier la production hydroélectrique. L'Énergie Electrique de la Côte d'Ivoire (EECI), société nationale en charge des investissements et de l'exploitation, a ainsi pu satisfaire à moindre coût, en année de bonne hydraulicité, plus de 80 % de la demande nationale d'énergie électrique. Les barrages de Kossou (174 mégawatts - MW), Taabo (210 MW), Buyo (165 MW) ont été mis en service respectivement en 1972, 1979 et 1980. Mais la sécheresse de 1983-1984 a poussé la Côte d'Ivoire à rééquilibrer son mix énergétique. Ainsi, l'EECI met en service dans l'urgence une centrale à turbines à gaz de 100 MW à Vridi. L'augmentation des coûts de production résultant de cette décision entraine un déficit de trésorerie que l'EECI a trainé jusqu'en 1990. À cette date, la Côte d'Ivoire décide de privatiser le secteur de l'électricité et crée la CIE. L'État concède à cette nouvelle structure le service public national de production, de transport, de distribution, d'exportation et d'importation de l'énergie électrique – avec pour objectif d'assurer le redressement financier du secteur. L'EECI reste en charge de la planification et de la maîtrise d'œuvre des investissements. En 1994, la demande en énergie électrique croit de façon importante, du fait de la relance économique qui fait suite à la dévaluation du franc CFA. Ainsi, le risque de délestage et le manque de moyens de l'État poussent la Côte d'Ivoire à se tourner vers des producteurs indépendants d'électricité pour renforcer les capacités du pays. Le 20 juillet 1994, une convention est signée avec la Compagnie Ivoirienne de Production d'Electricité (CIPREL) pour la construction, l'exploitation et le transfert de propriété d'une centrale thermique de 200 MW. En septembre 1997, un contrat est passé avec Azito Énergie pour le développement d'une centrale électrique au gaz naturel  de 300 MW à Azito. Ces accords ont donné lieu à plusieurs extensions, en 1997, 2010 et 2012  pour CIPREL et en 1999, 2000 et 2013 pour Azito. Le recours aux producteurs indépendants, essentiellement au niveau de la production thermique, a donc permis à la Côte d'Ivoire de disposer de l'énergie électrique nécessaire pour faire face à l'accroissement de la demande nationale. En plus de répondre rapidement à la demande, la production indépendante permet au pays de se positionner comme exportateur net d'électricité dans la sous-région (Burkina Faso, Ghana, Bénin, Togo, Mali). Ce positionnement est renforcé par le développement des producteurs indépendants d'électricité avec une disponibilité et une fiabilité accrues. Le secteur électrique ivoirien est ainsi l'un des plus performants de la sous-région. Les chiffres de 2012 indiquent une production totale brute de 6 949 gigawatt-heure (GWh), une quantité d'énergie exportée de 610 GWh et une pointe de 1 006 MW sur le réseau interconnecté. Le taux de couverture nationale (nombre de localités électrifiées rapporté au nombre total de localités) est de 34 % et le taux d'accès (population vivant dans les localités électrifiées rapportée à la population totale) est de 74 %.

Facteurs clés de succès et limites du modèle

Le recours au secteur privé dans la production d'électricité en Côté d'Ivoire est donc globalement positif. Quelques facteurs clés de succès peuvent être tirés de cette expérience. Tout d'abord, il faut noter que le règlement des factures des producteurs indépendants est sécurisé par un décret qui régit l'affectation des ressources du secteur ivoirien de l'électricité – le paiement des producteurs indépendants étant placé en priorité dans la gestion des flux financiers, les fonds étant collectés par le concessionnaire. Ce dispositif a fonctionné même en situation de crise : les producteurs privés ont continué à fournir la puissance et l'énergie nécessaires à couvrir la demande. Par ailleurs, l'achat de l'énergie produite est garanti par des contrats de type Take or Pay1, qui assurent au producteur privé des recettes suffisantes pour rentabiliser le projet selon le business plan réalisé dans le cadre de l'étude de faisabilité. Enfin, les producteurs indépendants bénéficient de conditions fiscales attractives, qui prennent la forme d'une exonération d'impôt sur le bénéfice commercial pendant quelques années – ainsi que diverses facilités douanières. Ce modèle, néanmoins, comprend quelques limites. L'obligation du type Take or Pay, comprise dans les contrats, induit une rigidité dans la gestion du parc de production. En effet, l'énergie produite par les producteurs indépendants doit être achetée en priorité, ce qui peut s'avérer contraignant dans le cadre d'une programmation optimale de la production des ouvrages. Un parc uniquement constitué de producteurs indépendants avec une obligation de Take or Pay n'est pas envisageable dans la mesure où tout le système de production serait bridé. Afin de réduire leurs risques financiers, opérationnels et commerciaux, une forte implication de l'État est requise par les producteurs indépendants et leurs bailleurs de fonds. Elle se traduit entre autres, par des lettres de confort et des garanties. Par ailleurs, des investissements directs de l'État en infrastructures de transmission et de distribution sont nécessaires. En outre, il faut noter les durées relativement longues des phases d'instruction et de sécurisation des financements des projets privés – qui s'étendent sur plusieurs mois en raison des exigences juridiques des bailleurs de fonds. Il convient également de signaler les expériences malheureuses de conventions signées avec des promoteurs privés (2 cas), qui se sont parfois trouvés dans l'incapacité de sécuriser un contrat de construction ou le financement du projet. Ces conventions ont par conséquent toutes été résiliées. Ainsi, les facteurs clés du succès de la production privée d'électricité sont principalement le cadre institutionnel, la volonté des acteurs publics, le choix d'opérateurs de référence et la viabilité des projets.

Un secteur à fort potentiel

La puissance installée de la Côte d'Ivoire – de 1 421 MW au 1er janvier 2013 – passera à 1 632 MW en fin d'année 2013 avec la mise en service de la centrale d'Aggreko (100 MW) et de la première phase du projet Ciprel 4 (111 MW). L'objectif de la Côte d'Ivoire est de doubler sa puissance installée à l'horizon 2020 (Figure 1). Dans la planification des ouvrages à moyen et long terme, la priorité est donnée désormais aux ouvrages hydrauliques, qui en plus d'être une énergie renouvelable, présente des coûts de production plus bas. Pour développer ce type de grands projets, l'État veut poursuivre les mécanismes de financement basés sur les partenariats public-privé. Dans ce contexte, l'État s'est également engagé à rétablir l'équilibre financier du secteur électrique en Côte d'Ivoire et à renforcer ses capacités d'investissement. Cette volonté de l'Etat est traduite dans le Plan d'Actions Stratégiques élaboré par le Ministre du Pétrole et de l'Energie de la Côte d'Ivoire.

Le recours aux producteurs indépendants permet de faire face à une croissance de la demande. Sur plus de 1 500 MW de nouveaux projets que la Côte d'Ivoire envisage de mettre en service d'ici 2020, les centrales thermiques et hydrauliques développées par des promoteurs privés représentent environ 85%. Par ailleurs, la volonté de l'État de disposer d'un mix énergétique équilibré devrait favoriser la production privée hydroélectrique et celle des énergies nouvelles et renouvelables. Le nouveau Plan Directeur de Production 2013-2030 en cours de réalisation explorera toutes les sources de production potentielles en Côte d'Ivoire. De plus, le nouveau code de l'électricité, en cours d'adoption, traduit la volonté de l'ouverture au privé en définissant le nouveau cadre réglementaire du secteur pour les investissements futurs. Enfin, les besoins en énergie induits par de gros projets (industries extractives par exemple) vont également augmenter. Il y a donc un fort potentiel pour la production privée d'électricité en Côte d'Ivoire.

1 Take or pay : Clause d'un contrat de fourniture d'électricité par laquelle le vendeur garantit la mise à disposition de l'électricité auprès de l'acheteur, qui garantit en contrepartie le paiement d'une quantité minimale d'énergie, qu'il en prenne livraison ou non.