Forces et faiblesses des plans d'aménagement forestiers dans le bassin du Congo

La forêt du bassin du Congo – s'étendant notamment sur la République démocratique du Congo (RDC), la Guinée Equatoriale, le Gabon, le Cameroun, la République centrafricaine (RCA) et la République du Congo – est le deuxième massif forestier tropical après la forêt amazonienne. Elle couvre, hors RDC, plus de 200 millions d'hectares. Au Cameroun, le secteur forestier contribue à hauteur de 6 % du PIB, représentant près de 41 milliards de francs CFA (soit environ 62,5 millions d'euros) de recettes fiscales et 13 000 emplois dans le secteur formel. En RCA, malgré la faible proportion de forêts soumises à exploitation, ce secteur a contribué en 2007 à environ 6,3 % du PIB et constitue de 40 % à 80 % des recettes d'exportation, suivant les années. Le Gabon, le Cameroun, la RCA et la République du Congo présentent globalement un contexte forestier assez similaire, avec le même type de res-sources forestières : forêts denses, plutôt fermées, en partie primaires et en partie secondaires. Le taux de déforestation est relativement faible, tournant autour de 0,1 % en forêt dense. Au début des années 1990, aucune forêt n'était encore sous aménagement, les premiers plans d'aménagement forestiers (Encadré 1) démarrant à peine.

Les situations institutionnelles étaient alors assez proches ; le plus souvent, l'exploitation se faisait avec des permis de coupe axés sur les volumes. Ces pays ont ensuite connu une évolution assez similaire, avec l'adoption de lois et de codes forestiers, puis de normes prenant en compte le système de concessions et les obligations d'aménagement. Pour finir, des dispositions économiques et fiscales sont venues réformer le secteur forestier – avec notamment l'appui de la Banque mondiale. Aujourd'hui, 31 millions d'hectares sont attribués sous forme de concessions forestières, soit 51,3 % des grands massifs forestiers recensés dans ces pays. Presque 20 millions d'hectares sont engagés dans l'aménagement, dont 4,4 millions certifiés “gestion durable” par le FSC (Forest Stewardhip Council). Un pas important a donc été franchi en vingt ans. L'Agence française de développement (AFD) a contribué à cette évolution, tout en capitalisant un savoir-faire qui lui permet aujourd'hui de dresser une analyse globale du fonctionnement des plans d'aménagement fores-tiers dans les pays du bassin du Congo.

L'appui de la coopération française au secteur forestier

Depuis vingt ans, l'aide française, dans le secteur forestier du bassin du Congo, s'est démarquée des autres bailleurs, par des appuis renouvelés au secteur forestier. Le dispositif de la coopération française s'est articulé de façon com-plémentaire entre différents acteur : le ministère des Affaires étrangères et européennes (MAEE) privilégiant les appuis institutionnels aux États, le groupe AFD, l'appui aux concessionnaires privés et le Fonds français pour l'environnement mondial (FFEM) le volet biodiversité. L'appui de la coopération française a été guidé par un objectif commun de soutien à la gestion durable des forêts. Par ailleurs, l'AFD a considérablement contribué à la mise en place des plans d'aménagement forestiers dans la région du bassin du Congo. Dans les années 1990, la coopération française est intervenue dans ce secteur essentiellement via Proparco, qui appuyait l'investissement industriel privé. Des montants importants ont été mobilisés, au profit du secteur privé, et concentrés sur quelques grosses entreprises comme Rougier et Pasquet, majoritairement au Cameroun (5,5 millions d'euros) et au Gabon (4,2 millions d'euros). Parallèlement aux investissements initiaux de Proparco, des projets pilo-tes étaient lancés sur l'aménagement forestier, par le MAEE au Cameroun et par l'AFD. À la fin des années 1990, l'AFD a appuyé financièrement de grands concessionnaires s'engageant dans les PAF. À l'époque, les acteurs les plus réceptifs à ces prêts soumis à conditionnalités étaient les grands concessionnaires européens. Progressivement, l'AFD et Proparco ont élargi leurs appuis, par exemple à la Congolaise industrielle des bois, à Pallisco au Cameroun ou bien à la Compagnie équatoriale des bois au Gabon. Par la suite, l'AFD s'est engagée sur des projets qui permettent de soutenir indirectement (via des prêts ou subventions à l'État) les petits et moyens exploitants privés dans l'élaboration des PAF. Ces projets ont notamment permis d'externaliser et de mutualiser les coûts de préparation des PAF. En parallèle, le MAEE a fourni des appuis institutionnels aux ministères chargés des forêts ainsi qu'à la recherche forestière. Ces compétences ont été transférées à l'AFD depuis 2009. Dans les années 2000, le concept de PAF intègre les aspects sociaux et environnementaux. L'impératif de préservation de la biodiversité est nettement affirmé au sein de la coopération française, ce qui se traduit par la vague de subventions du FFEM couplées aux prêts AFD pour les PAF (années 1999 à 2003). Plus récemment, l'AFD s'est ouverte à de nouveaux champs d'intervention : la conservation, le rôle des forêts dans la captation et la fixation du dioxyde de carbone, l'implication dans des méca-nismes comme les REDD (Reducing Emissions from Deforestation and Degradation). Au total, sur 20 ans, la coopération française aura engagé plus de 120 millions d'euros dans le secteur forestier du bassin du Congo. Les PAF appuyés par l'AFD représentent près de 5,5 millions d'hectares, soit 17 % des surfaces forestières attribuées. Ces financements ont permis la production de normes faisant référence et l'évolution des légi-slations. Le groupe AFD a accumulé une expertise certaine sur le secteur forestier du bassin du Congo ; sa participa-tion à l'élaboration et à la mise en œuvre des PAF lui donne une réelle visibilité pour mesurer les progrès accomplis durant ces dernières années.

Les effets positifs observés

Le développement de l'outil PAF, combinant exploitation forestière et impératifs de gestion durable, a permis de rompre avec les pratiques d'exploitation minière. Les PAF ont permis à de grands groupes réticents au départ de partici-per au changement des pratiques. Des cellules d'aménagement sont aujourd'hui en place, la gestion durable est inté-grée dans le fonctionnement de ces entreprises. Les PAF ont renforcé l'outil industriel en favorisant une meilleure connaissance des ressources disponibles, permettant ainsi une meilleure programmation de la production. L'entreprise connaît l'emplacement des essences qu'elle va exploiter, la distribution de ces essences par catégorie de diamètre et la qualité des pieds inventoriés. Cela conduit à une exploitation plus rationnelle et donc moins coûteuse. Les PAF ont aussi assuré à ces entreprises leur maintien sur les marchés européens et leur entrée sur de nouveaux marchés. Ils ont permis de répondre, dans les années 1990-2000, aux critiques des ONG internationales. De fait, de nouvelles relations se sont établies entre les exploitants privés et les ONG internationales. À l'origine antagonistes dans leur approche, elles ont évolué jusqu'à la mise en place de partenariats concrets sur le terrain, notamment pour la conception et la mise en œuvre des volets de biodiversité et sociaux. Aujourd'hui, la forêt n'est plus seulement l'affaire de l'État, qui la concède au secteur privé. Les grands concessionnaires portent une attention réelle aux conditions de vie de leurs employés. En outre, les sociétés certifiées ont mis en place des mesures prudentielles de lutte contre le braconnage : contrôle des accès à la concession, fermeture des anciennes pistes, contrôle des gru-miers pour dissuader le transport de la viande. De ce fait, la grande faune est désormais stabilisée. Le cadre légal, règlementaire et normatif a lui aussi évolué parallèlement à la démarche du PAF. La transparence et l'objectivité dans le système d'attribution des concessions forestières sont renforcées. La contractualisation entre l'Etat et l'entreprise s'établit dans le cadre d'une convention à long terme. Cela contribue à sécuriser les approvision-nements et à stabiliser la filière bois dans son ensemble. Par ailleurs, les entreprises ont davantage diversifié les essences exploitées – et donc les essences transformées. Aujourd'hui, sur l'ensemble des forêts attribuées (31 millions d'hectares), 20 millions d'hectares fait l'objet de plans d'aménagement de qualité (Figure 1).  

Les capacités des opérateurs privés et de l'administration forestière ont été renforcées, des normes d'aménagement ont été conçues et des manuels techniques publiés, un dialogue élargi entre l'Etat, les entreprises privées et les ONG s'est instauré. Les pratiques ont commencé à changer. Mais il est bien évident que, même s'ils ont sensiblement amélioré la situation de départ, les PAF se heurtent à un ensemble de limites – qui menacent même, parfois, leur finalité.

Les limites constatées

Si le PAF est désormais un outil bien ancré, les évolutions restent concentrées sur quelques grands groupes. Une majorité de petits et moyens concessionnaires reste dans une logique d'exploitation intensive. Ces exploitants doivent en effet faire face à plusieurs contraintes. Il s'agit non seulement de faire évoluer une structure limitée par la taille et le mode traditionnel de management, mais aussi de trouver l'investissement pour acquérir l'expertise nécessaire en matière d'aménagement. De plus, la mise en place d'un PAF implique des coûts importants que ces sociétés peuvent difficilement absorber, d'autant que l'amortissement de ces coûts se fait sur une échelle de temps qui dépasse souvent leur propre perspective économique. Même chez les grands concessionnaires, il subsiste des interrogations liées à l'utilisation réelle du PAF dans l'optique d'une gestion durable. Selon une étude de la Coopération technique allemande (GTZ-PGDRN, 2006) portant sur la mise en œuvre d'une vingtaine des meilleurs PAF au Cameroun, trois quarts des plans d'aménagement ne remplissent pas la moitié des critères tirés des référentiels de certification de gestion durable. En revanche, chez les grands concessionnaires appuyés par l'AFD, le constat est plus positif : aujourd'hui 50 % des surfaces sont certi-fiées et les critères de l'Organisation africaine du bois sont respectés à 75-80 %  (Larat, P. , Lemelle, J.P., 2010.). Pour ce qui est du volet financement, le rôle et l'engagement des banques peuvent aussi être questionnés. Celles du bassin du Congo sont sur-liquides ; le problème n'est donc pas l'accès aux capitaux primaires, mais plutôt leur capacité à prendre des risques dans le secteur forestier ou la méconnaissance qu'elles en ont. La gouvernance actuelle du secteur forestier est un frein majeur – sinon le principal – pour la réussite de la gestion durable des forêts. Si l'État a concédé des ressources publiques, il n'a pas encore développé de véritable vision à long terme, ni d'exigence et de suivi des résultats. Les conventions entre l'État et les acteurs privés sont parfois considérées comme de simples documents nécessaires à l'exploitation. Les dispositions réglementaires ne sont pas toujours suivies – non-respect des délais dans l'élaboration des PAF ou du cahier des charges, par exemple – et les infractions insuffisamment sanctionnées par l'administration. En outre, si la connaissance des ressources est un acquis indéniable des PAF, elle est peu diffusée au-delà des entreprises et des bureaux d'étude. Ces données ne sont pas exploitées par l'administration. Par ailleurs, centrées sur la connaissance des ressources disponibles, les études portent peu sur leur évolution. Plus généralement, il n'existe pas vraiment au sein des administrations de réflexion documentée sur le modèle du PAF – comme si celui-ci restait un modèle importé. La lutte contre les coupes illégales reste en effet encore insuffisante. Une récente étude menée au Cameroun (Pye-Smith, C., 2011) montrait que le secteur informel ou illégal représentait près de 50 % de la production de bois dans ce pays. Par ailleurs, des avancées importantes restent à réaliser pour améliorer la prise en compte de la dimension sociale des PAF et de celle de la biodiversité. Si le PAF a prouvé son efficacité, le modèle de gestion et de développement qu'il propose bute sur plusieurs limites. Dans le bassin du Congo, la forêt est encore considérée par certains comme un gisement à exploiter. Pour mieux se généraliser, l'outil gagnerait à être adapté aux différents contextes et à la nouvelle donne socio-éco-nomique tout en se simplifiant. Des sources de financement complémentaires doivent être trouvées, en particulier pour améliorer les aspects liés à la biodiversité et aux impacts sociaux. Enfin, la gouvernance des pays impliqués doit s'améliorer ; seuls des contrôles renforcés et une implication réelle des administrations permettront d'améliorer l'efficacité des PAF. Il existe aujourd'hui un réel écart entre l'élaboration des PAF et leur mise en application effective. Ils constituent, malgré tout, des outils itératifs et adaptables, qui sont aujourd'hui une réalité inscrite dans les législations forestières des différents pays et qui contribuent à faire évoluer les pratiques. Il reste à présent à préciser les moyens d'accompagner efficacement leur mise en œuvre. Les agences de développement, comme l'AFD, ont, dans ce contexte, un rôle es-sentiel d'accompagnement à jouer. 

1 Nota bene : cet article est tiré de d'un rapport d'évaluation externe publié en septembre 2011, intitulé « Secteur forestier dans les pays du Bassin du Congo : 20 ans d'interventions de l'AFD », et produit par Jean-Marie Samyn et James Gasagna (Intercooperation, Suisse), Emmanuel et Fabien Pousse (Institutions et développement, France) pour le compte de l'AFD. On se reportera à cette publication pour plus de précisions.

RÉFÉRENCES :

Pye-Smith, C., 2011.  Cameroun : une richesse forestière ignorée. CIFOR, Bogor, Indonésie.  Document élaboré avec le concours de l'Union européenne et l'appui technique du FEDA.

Larat, P. , Lemelle, J.P., 2010. La coopération française dans le secteur forestier du Bassin du Congo sur la période 1990-2010, Série Evaluation et capitalisation, note de cadrage, AFD ExPost n° 37.,Décembre. /

Samyn, J.-M., Gasana, J., Pousse, E., Pousse, F., 2011.  Secteur forestier dans les pays du Bassin du Congo : 20 ans d'interventions de l'AFD, évaluation ex post réalisée par les auteurs pour le compte de l'AFD. Pour consulter l'évaluation : www.afd.fr/webdav/site/afd/shared/PUBLICATIONS/RECHERCHE/Evaluations/Evaluations-conjointes/Congo-forets-evaluation-conjointe.pdf /

Vandenhaute, M., Doucet, J.-L., 2006.  Étude comparative de vingt plans d'aménagement approuvés au Cameroun, Yaoundé. Cette étude a été faite pour le compte de GTZ/Programme de gestion durable des ressources naturelles (PGDRN).