Articuler action publique et privée autour d'une gestion durable des déchets

La gestion des déchets solides est souvent présentée comme le plus local des services publics. Depuis les premiers mouvements de décentralisation dans les pays en développement, le service repose de plus en plus sur les municipalités, comme c'est le cas en Europe depuis plusieurs décennies. Souvent sous contrainte financière, matérielle et humaine, les municipalités ont d'abord cherché à gérer l'urgence : sortir les déchets ménagers des villes, pour les maintenir propres. Nombre d'entre elles ont concentré leurs efforts sur le développement des services de propreté de base – balayage des rues, ramassage des ordures, entretien des caniveaux et stockage des déchets – pour des résultats mitigés et des coûts élevés. Dans certaines villes d'Afrique, les dépenses de fonctionnement peuvent représenter entre 30 % à 50 % de leur budget global. Or cette approche, axée sur le stockage des déchets dans des décharges à ciel ouvert, est insuffisante pour assurer la pérennité d'une gestion maîtrisée des déchets solides. La croissance exponentielle des déchets, corollaire de l'urbanisation galopante et de l'évolution des modes de consommation, impose un changement de pratiques pour limiter la mise en décharge et l'incinération. Depuis plusieurs années, les pouvoirs publics du Sud sont appelés à revoir profondément la configuration du service, enjoints de préserver l'environnement et la santé des populations. L'amélioration de la couverture territoriale du service, en vue d'intégrer des quartiers précaires ou périphériques, est par ailleurs un enjeu social important. Le développement d'équipements et d'infrastructures contrôlés, ainsi que la valorisation et le recyclage des déchets, sont progressivement considérés comme indispensables à toute politique publique dans le secteur. Cependant, celle-ci s'exerce le plus souvent dans une économie de pénurie et les coûts de gestion augmentent inévitablement avec la sophistication des infrastructures et la multiplication des intervenants. Dans ce contexte, l'intervention croissante du secteur privé semble nécessaire, et induit un renouvellement des interactions public-privé.

Soutenir une gestion intégrée des déchets

Réduire à la source la quantité et la nocivité des déchets, instaurer la collecte sélective et le tri des matériaux pour inciter au recyclage et au réemploi, organiser leur transport, investir dans des technologies de recyclage, de valorisation énergétique et organique sont les fondamentaux d'une gestion durable des déchets. Tous les maillons de cette chaîne sont interdépendants les uns des autres et suivent une chronologie sensiblement identique, répondant aux mêmes enjeux quelque soit le territoire urbain. L'approche en filière intégrée, sur un axe “prévention-tri-recyclage-valorisation-réemploi”, est ainsi essentiel pour réduire durablement la production de déchets et les volumes enfouis en décharge. Dans un contexte de décentralisation relativement récente, où les transferts de compétences n'ont pas été accompagnés des transferts de moyens correspondants et où l‘Etat se désengage, les municipalités peinent déjà à faire face à l'organisation des acteurs et aux charges récurrentes issues de la collecte et de la mise en décharge. Les enjeux de valorisation sont parfois relégués au second plan et pris en charge en partie par le secteur informel. La difficulté d'investir dans les équipements et de les entretenir, le manque de compétences métiers sur certains maillons de la chaîne et l'absence de sources de financement pérennes freinent le secteur public dans le développement de la filière.

Une recomposition des rôles des secteurs public et privé

Dans ce contexte, le recours au secteur privé peut répondre aux difficultés de gestion de la filière en régie et apporter des compétences techniques que le secteur public ne possède pas toujours. Les opérateurs privés ont en effet l'avantage, dans le meilleur des cas, de pouvoir disposer d'un personnel qualifié et d'outils de production adaptés tout en bénéficiant d'une organisation flexible. La prestation de service ciblée (collecte, exploitation d'une station de transfert ou d'un centre d'enfouissement technique), rendue au travers de marchés publics, est plus répandue que la délégation de service à de gros opérateurs privés couvrant toute la filière – faute de pouvoir collecter une redevance suffisante auprès de l'usager. Les partenariats public-privé de type BOT1, sont les plus fréquents ; ils offrent en effet un système de rémunération directe du privé par les autorités publiques sur la base d'un coût de gestion à la tonne. Ce tarif doit permettre de couvrir l'activité d'exploitation mais également, dans certains cas, l'investissement initial et/ou de renouvellement. Comme il est difficile pour les municipalités d'offrir une rémunération suffisamment attractive aux opérateurs privés pour couvrir l'intégralité des différents services de la filière, une participation budgétaire complémentaire de l'État est souvent nécessaire. Le réseau privé reste donc morcelé entre une pré-collecte organisée par un service informel très actif et le reste de la filière, où se côtoient des entreprises d'envergure internationale et des opérateurs locaux, parfois informels. La prise en charge par le secteur privé de tout ou partie de la filière ne résout pas systématiquement les difficultés et impose à la puissance publique d'assumer d'autant plus fortement son rôle de régulateur et de maîtrise d'ouvrage. Peut-être davantage qu'un autre service public, celui de la gestion des déchets requiert la coordination d'une multitude d'acteurs liés aux différents maillons de la filière (association, coopérative, groupement d'intérêt public, opérateur privé, ménages, industrie, etc.), ainsi qu'une diversité de compétences et de savoir-faire2. La mise en place d'une véritable politique publique de gestion des déchets suppose pour les autorités publiques de véritablement piloter le service : gérer les coûts, programmer les investissements, contractualiser avec les prestataires, sensibiliser les ménages, réglementer et contrôler, mais aussi impliquer les producteurs et les consommateurs.

Les facteurs de succès de l'intervention du privé 

Pour attirer l'investissement privé, la collectivité doit mettre en place un cadre stratégique adapté à la situation locale et concerté avec l'ensemble des acteurs locaux. Ce cadre doit tenir compte de la structure socio-spatiale de la ville, de la caractérisation des déchets, des moyens, du contexte institutionnel et du niveau de formalisation des acteurs. L'adoption de standards européens par des collectivités ne disposant pas des moyens financiers et technologiques suffisants s'avère souvent contre-productive. Le pragmatisme, l'adaptabilité et la progressivité sont indispensables pour donner à une politique publique de gestion de déchets une dimension durable, davantage que la montée en gamme systématique et rapide. Plus généralement, la définition d'un cadre réglementaire permettant aux entreprises de se concurrencer de manière équitable est un pré-requis nécessaire à l'intervention efficace du secteur privé. La collectivité doit pouvoir offrir un cadre contractuel rigoureux et sécurisant pour le secteur privé. Les contrats public-privé doivent concerner des durées relativement longues pour permettre une adaptation du service par les opérateurs privés, tout en restant compatible avec la visibilité budgétaire des municipalités des pays en développement. Le partage des responsabilités entre secteur public et secteur privé doit être explicite pour offrir à l'opérateur privé la meilleure visibilité possible dans sa gestion des risques. Les contraintes financières et juridiques (de type pénalités ou résiliation) doivent être, par ailleurs, renseignées contractuellement pour s'assurer que les structures privées remplissent leur rôle de manière professionnelle, en conformité avec le cadre stratégique (notamment en termes de niveau de service). Il est enfin indispensable que les collectivités soient en capacité d'assurer le suivi des contrats et d'orchestrer une véritable politique publique.

Le financement, une difficile équation

Les services de gestion des déchets solides, au Nord comme au Sud, ont la particularité de rarement parvenir à l'équilibre financier. Les collectivités du Sud sont souvent contraintes de faire coexister les trois modes de financement pour tenter de couvrir les coûts du secteur : la redevance d'enlèvement des ordures ménagères perçue auprès de l'usager (REOM), la taxe d'enlèvement des ordures ménagères (TEOM), et la mobilisation du budget général (produit des quatre taxes directes locales). La redevance, perçue directement auprès des ménages, ne rémunère en général qu'une partie du service, celui de la collecte uniquement. De faible montant pour être acceptable, elle est prélevée par les acteurs de la collecte (majoritairement privés ou informels). Le produit de cette redevance est insuffisant pour assurer le financement des segments en aval de la filière. La TEOM est le plus souvent adossée à l'impôt foncier sur les propriétés bâties. Or, dans le contexte des collectivités du Sud, l'assiette de cet impôt est réduite et le taux de recouvrement faible. De plus, la TEOM est recouvrée par les services de l'État et transite par le Trésor Public, avec des déperditions réelles, faute de systèmes de reversement transparents et pérennes des impôts locaux aux communes. Le service des déchets n'échappe pas à la problématique de la mobilisation des ressources fiscales, insuffisante pour couvrir les coûts de fonctionnement de la mise en place d'une filière intégrée de traitement des déchets. Certaines initiatives intéressantes visent à améliorer le niveau des recettes. Le prélèvement prioritaire des gros consommateurs de déchets (restaurations, hôtels, commerces, etc.) a été testé dans la ville de Lomé. A Addis-Abeba une redevance spécifique est prélevée sur la facture d'eau des ménages. Ce prélèvement, généralement proportionnel à la consommation, permet à minima une répartition des contributions en rapport avec les niveaux de vie. La mobilisation du secteur privé, aussi compétent soit-il, ne constitue pas une solution en soi pour améliorer la gestion des déchets. Pour être efficace et pertinente, elle doit s'accompagner d'une amélioration des mécanismes de financement du service, d'un renforcement des capacités techniques et institutionnelles des autorités publiques et de la structuration du cadre réglementaire. En l'absence d'un tel environnement, l'intervention privée – même si elle peut venir combler momentanément un déficit de gestion publique – peut s'avérer infructueuse pour réussir la mise en place d'une filière durable et intégrée.

1 Le contrat BOT (Build, Operate and Transfer) vise à déléguer les expertises de conception, construction, exploitation et maintenance à l'opérateur privé, qui transfère l'actif à la collectivité au terme du contrat.

2 L'intégration du secteur informel, qui prend en charge une large part du tri, du recyclage et du réemploi des déchets, est un défi pour les autorités publiques en termes de structuration de ces acteurs et de régulation de leur activité.